人才政策法規(guī)由于關(guān)系到每個(gè)人的切身利益,關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步,成為人才興亡的根本性、全局性、穩(wěn)定性、長遠(yuǎn)性的決定因素。因而建立健全適應(yīng)我國人才實(shí)際狀況的法律法規(guī),努力貫徹執(zhí)行人才法律法規(guī),已成為實(shí)施人才強(qiáng)國戰(zhàn)略的關(guān)鍵。從我們的調(diào)查中,深切感受到四川省委、省政府制定了一系列培養(yǎng)、吸引、激活人才的政策法規(guī),為營造四川省人才薈萃、人才脫穎而出的環(huán)境氛圍,殫精竭慮,效果明顯。幾年來,四川人才總量有較大增加,人才隊(duì)伍素質(zhì)有所提高,專業(yè)技術(shù)人員和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需人才的數(shù)量有所加大,人才結(jié)構(gòu)有所改善,“尊重勞動(dòng)、尊重知識(shí)、尊重人才、尊重創(chuàng)造”的環(huán)境氛圍正日益濃厚,為四川新跨越提供了強(qiáng)有力的人才支撐,成績是巨大的。然而,調(diào)查讓我們看到政策的客觀效果還不太理想,還存在人才(數(shù)量與質(zhì)量)與ＧＤＰ相關(guān)度不高,教育與社會(huì)需求脫節(jié),人力資本投資效率不太高,人才高消費(fèi)與人才浪費(fèi)同時(shí)存在,人才流動(dòng)的體制性障礙還很多,不同類別崗位人才流動(dòng)障礙沒有顯著減少,人才成長軟環(huán)境改善程度有限,人才結(jié)構(gòu)還不太合理,與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展協(xié)調(diào)性還不夠等問題。為此,本文特提出以下對(duì)策。
　
　　一、把構(gòu)建和諧社會(huì)作為制定政策的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)　　

　　構(gòu)建和諧社會(huì),既要充分發(fā)揮包括知識(shí)分子在內(nèi)的工人階級(jí)、廣大農(nóng)民推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展根本力量的作用,又要鼓勵(lì)和支持其他社會(huì)階層人員為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展積極貢獻(xiàn)力量;既要保護(hù)發(fā)達(dá)地區(qū)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和先富群體的發(fā)展活力,又要高度重視和關(guān)心欠發(fā)達(dá)地區(qū)、比較困難的行業(yè)和群眾。

　　構(gòu)建和諧社會(huì),就要把以人為本貫穿人才政策全過程。按照構(gòu)建和諧社會(huì)的新要求,高度重視和維護(hù)人民群眾最現(xiàn)實(shí)、最關(guān)心、最直接的利益。以人為本,就要平等的對(duì)待所有勞動(dòng)者群體,特別是弱勢群體,無論其所有性性質(zhì)、區(qū)域、部門、身份,使平等成為核心的價(jià)值追求;以人為本,就要在制定有關(guān)人才政策時(shí),尊重人才的生存權(quán)、發(fā)展權(quán),既滿足保障其生存、安全、健康需要,又要滿足其發(fā)展的需要,如教育權(quán)、培訓(xùn)權(quán),提供事業(yè)發(fā)展空間。以人為本,就要使人才政策措施改革的力度與群眾能夠承受的程度相結(jié)合。在制定政策時(shí),既要優(yōu)勝劣汰,又要兼顧弱勢群體,像成都市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革那樣,既鼓勵(lì)競爭上崗,又要對(duì)分流后的人員制定有關(guān)政策,生活上給予保障。人才政策應(yīng)體現(xiàn)多樣性,如事業(yè)單位的管理,老人老辦法,新人新辦法,即:既承認(rèn)老人過去對(duì)國家的貢獻(xiàn),又給新人一個(gè)向上的平臺(tái)。要制定保護(hù)落聘人員的政策,化解被聘人員與落聘人員利益沖撞,還要妥善解決部分企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部解困、大中專畢業(yè)生就業(yè)指導(dǎo)等問題。出臺(tái)一項(xiàng)人才政策,應(yīng)前后銜接,配套推進(jìn)。還要健全突發(fā)事件預(yù)警體系和應(yīng)急機(jī)制。　　

　　二、加快有關(guān)人才法規(guī)制定修改進(jìn)程,使之與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)　　

　　《勞動(dòng)法》是關(guān)系到每一個(gè)勞動(dòng)者(包括人才)的一部重要的基本法,同時(shí)它對(duì)社會(huì)安定和促進(jìn)生產(chǎn)有重要意義。它首次將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的勞動(dòng)政策上升到法律的層次,確立了勞動(dòng)法制的基本框架,適應(yīng)了市場經(jīng)濟(jì)改革的需要。實(shí)施十年來,勞動(dòng)者的合法權(quán)益得到保護(hù),《勞動(dòng)法》功不可沒。

　　但是,隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生巨大變化,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制烙印很深的《勞動(dòng)法》,已顯現(xiàn)出不少缺陷和不適應(yīng):平等的、以人為本的立法理念體現(xiàn)不充分,強(qiáng)資本、弱勞工趨勢日益嚴(yán)重,勞動(dòng)者處于弱勢,而對(duì)不平等對(duì)待職工的雇主或用人單位,缺乏應(yīng)有的處罰規(guī)范?，F(xiàn)實(shí)中法律法規(guī)得不到很好的執(zhí)行,除了執(zhí)法不力的原因,法律自身缺乏懲罰性規(guī)定也是一個(gè)重要原因。社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化對(duì)完善《勞動(dòng)法》提出了新的要求,重點(diǎn)體現(xiàn)在:

　　1.要適應(yīng)目前的就業(yè)格局、就業(yè)形式的新變化

　　目前我國就業(yè)格局發(fā)生重大變化,突出特點(diǎn)是靈活就業(yè),保持快速增長的勢頭。2003年底,全國靈活就業(yè)人員約占城鎮(zhèn)就業(yè)人員的40%,達(dá)1億多人,而目前針對(duì)靈活就業(yè)的法律基本上是空白。

　　2.要適應(yīng)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展

　　大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工,目前四川有1370萬人外出務(wù)工,如何保障其合法權(quán)益,改善農(nóng)民工的就業(yè)環(huán)境,如何建立適應(yīng)農(nóng)民工、失地農(nóng)民社會(huì)保障體系是政府面臨的新問題。

　　3.要適應(yīng)我國就業(yè)和社會(huì)保障與國際接軌的要求

　　目前世界500強(qiáng)有400家要求進(jìn)入我國,經(jīng)濟(jì)全球化的深入,引發(fā)了勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的國際沖突問題,首當(dāng)其沖的是勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)國際化問題。勞動(dòng)和社會(huì)保障部副部長王東進(jìn)認(rèn)為:除了加強(qiáng)勞動(dòng)執(zhí)法外,還必須在勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整上既考慮我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平,又要考慮借鑒國際勞工做法,確定符合我國國情的勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。

　　4.處理好舊體制遺留問題,實(shí)現(xiàn)制度順利過渡

　　王東進(jìn)副部長認(rèn)為:部分國有企業(yè)下崗職工的安置問題十分復(fù)雜,改革企業(yè)的勞動(dòng)關(guān)系亟待規(guī)范,這些都要求勞動(dòng)保障部門不斷完善處理方式、手段、途徑。由于《勞動(dòng)法》是一部重要的基本法,是上位法,是各種人才政策法規(guī)制定的依據(jù)。因而《勞動(dòng)法》的修改必須以平等的理念來打造勞動(dòng)者與雇主或者用人單位平等的法律地位,構(gòu)建真正平等的勞動(dòng)關(guān)系。同時(shí),在立法實(shí)踐中,要通過相應(yīng)的行政監(jiān)察機(jī)制和司法保障機(jī)制,對(duì)現(xiàn)實(shí)中的強(qiáng)資本弱勞工格局和已經(jīng)失衡的勞動(dòng)關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié),平等應(yīng)該成為我國勞動(dòng)法的核心價(jià)值追求。在平等的理念下,確立勞動(dòng)者平等的就業(yè)權(quán),構(gòu)建全國統(tǒng)一的勞動(dòng)就業(yè)制度;盡快消除造成城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場分割的體制障礙,給予城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等的擇業(yè)權(quán)利。

　　與此同時(shí),還要確立權(quán)威、高效的行政與司法保障機(jī)制,不僅要明確勞動(dòng)保障行政部門為《勞動(dòng)法》的執(zhí)法主體,還應(yīng)賦予其“勞動(dòng)警察”的權(quán)力。在勞動(dòng)爭議或糾紛的仲裁與司法處理上,需要在立法中作出更有利于勞動(dòng)者的規(guī)定,包括相應(yīng)的上訴渠道和程序。要加速制定《公務(wù)員法》的進(jìn)程,對(duì)反映較強(qiáng)烈的鄉(xiāng)鎮(zhèn)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升問題、公務(wù)員退出機(jī)制不完善、缺乏分類分級(jí)管理考核機(jī)制等問題,應(yīng)有相應(yīng)的條款和規(guī)定,還要加速《公司法》、《證券法》的修改。以上法律的出臺(tái)和修改將對(duì)公務(wù)員和企業(yè)經(jīng)營管理人才的培養(yǎng)、使用、激勵(lì)產(chǎn)生重大影響。

　　1994年由國家工商總局制定的《私營經(jīng)營者條例》,其中一些提法已明顯過時(shí),但目前仍有一些民企老總在引用,建議國家工商局進(jìn)行修改。鑒于農(nóng)民工已成為新時(shí)期參保的重點(diǎn)人群,建議提請(qǐng)全國人大修改《社會(huì)保險(xiǎn)征繳條例》有關(guān)條款,以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化。四川省針對(duì)《中小企業(yè)法》已制定配套文件,目前已對(duì)第二稿進(jìn)行修改,按照省人大立法規(guī)劃,不久將會(huì)出臺(tái)。另外,針對(duì)目前靈活就業(yè)的新特點(diǎn),應(yīng)該考慮制定《自由職業(yè)者條例》,以對(duì)靈活就業(yè)者的勞動(dòng)關(guān)系、勞動(dòng)保障等一系列問題加以規(guī)范。在國家沒有出臺(tái)有關(guān)制度政策之前,依照《立法法》,四川省可以制定地方性法規(guī),以填補(bǔ)這方面的空白?；蛘咴凇秳趧?dòng)法》修改時(shí),增加有關(guān)自由職業(yè)者的章節(jié)和條款。還可考慮制定《四川省人才派遣管理辦法》,以激發(fā)四川人才派遣的活力,規(guī)范人才派遣,保障各方相關(guān)利益。5.加大對(duì)違法行為的懲罰性規(guī)定人才法律法規(guī)對(duì)違法行為缺乏懲罰性規(guī)定,影響了人才法律法規(guī)的權(quán)威性和約束力。法律法規(guī)不同于政策的一個(gè)根本區(qū)別,就在于其有強(qiáng)制執(zhí)行力,違反法律要追究法律責(zé)任,而我國現(xiàn)在的人才法律法規(guī)卻很少有懲罰性條款,或者雖然有懲罰條款,卻比較籠統(tǒng),不夠明確具體,或者懲罰力度不夠,缺乏懲罰性規(guī)定,導(dǎo)致法律責(zé)任不明確,從而削弱人才法律法規(guī)的權(quán)威性、約束力。6.探索建立人才政策法規(guī)實(shí)施跟蹤評(píng)估機(jī)制從四川省的調(diào)查中,我們感到實(shí)施人才政策法規(guī)的現(xiàn)實(shí)狀況,迫切需要探索建立人才政策法規(guī)實(shí)施跟蹤評(píng)估機(jī)制,以制度的約束,來推進(jìn)人才政策法規(guī)的實(shí)施,只有將實(shí)施人才政策法規(guī)的效果評(píng)估制度化、規(guī)范化,才能對(duì)其在人才培養(yǎng)、吸引、使用、激勵(lì)等方面存在的障礙和問題、作用和效果形成經(jīng)常性的互動(dòng)反饋,才能保障人才政策法規(guī)落到實(shí)處。

　　三、加大人力資本投資力度　　

　　1.堅(jiān)持以政府投入為主,依法保證“三個(gè)增長”

　　世界銀行《1991年世界發(fā)展報(bào)告》認(rèn)為:勞動(dòng)力受教育的平均時(shí)間增加一年,ＧＤＰ就會(huì)增加9%。改革開放以來的實(shí)踐也證明,改善教育的落后狀況,增加對(duì)教育的國家投入,才能將巨大的人才資源轉(zhuǎn)變?yōu)槿肆Y本。

　　要努力探索建立依法保證“三個(gè)增長”的監(jiān)督保證機(jī)制。當(dāng)前財(cái)政收入增長較快,并逐步建立公共財(cái)政體制,要抓住這一有利時(shí)機(jī),依法保證欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育經(jīng)費(fèi)的“三個(gè)增長”,特別是真正保證按決算數(shù)據(jù)做到“三個(gè)增長”。并從多方面做工作,推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)上來。

　　2.實(shí)行“戴帽轉(zhuǎn)移支付”

　　努力探索將教育的轉(zhuǎn)移支付用于教育的監(jiān)督落實(shí)機(jī)制。當(dāng)前困擾農(nóng)村義務(wù)教育的核心問題之一,是用于教育的轉(zhuǎn)移支付落實(shí)不到位,在相當(dāng)多的地區(qū)存在嚴(yán)重的對(duì)教育經(jīng)費(fèi)擠占、挪用現(xiàn)象。建議:在對(duì)農(nóng)村教育轉(zhuǎn)移支付時(shí),不能搞模糊的財(cái)政政策,要以縣級(jí)前3年教育支出的平均數(shù),加上所欠債務(wù)每年應(yīng)承擔(dān)數(shù),作為目前的核定數(shù)。教育行政部門必須派人審核,以確認(rèn)其增支的合理性。然后,據(jù)此將對(duì)其教育的轉(zhuǎn)移支付“戴上帽子”,注明用于教育,使其?？顚Ｓ?。同時(shí)要加強(qiáng)監(jiān)督的力度,以確保對(duì)于縣級(jí)的轉(zhuǎn)移支付用于教育。

　　3.加大對(duì)職業(yè)教育技能培訓(xùn)投入力度

　　現(xiàn)實(shí)中,地方政府財(cái)政部門為中央投入的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)、配套投入不夠,喊得多,投入小,與實(shí)際需求差距較大。筆者認(rèn)為,在財(cái)政許可的情況下,應(yīng)逐年增加投入額度。另外,建議政府將農(nóng)民工培訓(xùn)補(bǔ)貼的發(fā)放安排在農(nóng)民工培訓(xùn)之后,使政府補(bǔ)貼真正發(fā)揮作用。

　　4.應(yīng)逐步加大高層次人才培養(yǎng)投入力度

　　比如,博士后流動(dòng)(工作站)的投入經(jīng)費(fèi)應(yīng)隨著地方財(cái)政收入的增長而增長。

　　四、改善流動(dòng)人員檔案管理　　

　　中央組織部、人事部《流動(dòng)人員人事檔案管理暫行規(guī)定》人發(fā)〔1996〕118號(hào),第一章第二條第五款規(guī)定:外商投資企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、區(qū)街企業(yè)、民營科技企業(yè)、私營企業(yè)等非國有企業(yè)聘用的專業(yè)技術(shù)人員和管理人員的人事檔案遵循“集中統(tǒng)一、歸口管理”的原則,接受同級(jí)黨委組織部門、政府人事行政部門的監(jiān)督和指導(dǎo)。第二章第四條規(guī)定:流動(dòng)人員人事檔案管理機(jī)構(gòu)為縣以上(含縣)黨委組織部門和政府人事行政部門所屬的人才流動(dòng)服務(wù)機(jī)構(gòu)(以下簡稱人才流動(dòng)服務(wù)機(jī)構(gòu)),其他任何單位不得擅自管理流動(dòng)人員人事檔案,嚴(yán)禁個(gè)人保管他人人事檔案。

　　人事部人辦函〔2002〕51號(hào),函復(fù)中再次強(qiáng)調(diào)上述(〔1996〕118號(hào))文件原則,并明確“經(jīng)征求中組部同意,人事檔案管理仍按現(xiàn)行體制執(zhí)行,非公有制組織代表人士人事檔案,仍由組織人事部門管理。”2002年7月16日,四川省人事廳轉(zhuǎn)發(fā)人事部關(guān)于當(dāng)前貫徹執(zhí)行流動(dòng)人員人事檔案管理遇到實(shí)際問題的復(fù)函中強(qiáng)調(diào):中組部、人事部制定的《流動(dòng)人員人事檔案管理暫行規(guī)定》,是流動(dòng)人員人事檔案管理工作的重要政策依據(jù),為加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人員人事檔案的管理,維護(hù)人事檔案的真實(shí)性、嚴(yán)肅性,促進(jìn)人才合理流動(dòng),在今后的流動(dòng)人員人事檔案管理中必須繼續(xù)認(rèn)真執(zhí)行這一規(guī)定。

　　流動(dòng)人員人事檔案問題,由于其歸屬權(quán)沒有解決,雖然中央有關(guān)部委對(duì)此有嚴(yán)格規(guī)定,但在執(zhí)行過程中,因種種原因,出現(xiàn)一些自己管理檔案的混亂現(xiàn)象,而人才交流中心無權(quán)去收。四川省人事廳流動(dòng)調(diào)配處有關(guān)負(fù)責(zé)人說:曾就人事檔案權(quán)的歸屬問題向人事部多次反映,但目前還沒有一個(gè)說法。在目前中組部、人事部沒有同意民營企業(yè)自己管理檔案的情況下,應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)規(guī)定。不過筆者認(rèn)為,建立健全社會(huì)化的服務(wù)體系,應(yīng)該是檔案管理的方向。目前國有單位新聘用的人員其人事檔案都是交人才交流中心管理,不少民企如五糧液集團(tuán),其人員檔案也是委托宜賓市人才交流中心保管,這樣減輕了企業(yè)對(duì)人事管理的負(fù)擔(dān)。對(duì)于有黨委的民企,由于規(guī)模大、人員多、各種條件規(guī)范,也有可能獲準(zhǔn)自己管理檔案。

　　至于“死檔案”問題,四川省的做法是,每年民企可將員工的表現(xiàn)寫成書面材料,交到人才交流中心,裝入歸檔。

　　在改善流動(dòng)人員檔案管理的同時(shí),應(yīng)加強(qiáng)政府部門間的合作協(xié)調(diào),實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。為切實(shí)保障非公有制經(jīng)濟(jì)組織和公有制經(jīng)濟(jì)組織專業(yè)技術(shù)人員享受同等待遇,應(yīng)重點(diǎn)解決非公經(jīng)濟(jì)組織單位政務(wù)信息不暢,辦事程序不順等問題,盡快出臺(tái)專項(xiàng)措施,以政府職能部門的配合協(xié)調(diào)和深入推行規(guī)范化服務(wù)為突破口,延伸服務(wù)平臺(tái),提高辦事效率和服務(wù)質(zhì)量。應(yīng)建立組織部門、人事部門牽頭,工商聯(lián)、政府相關(guān)部門組成的非公經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)席會(huì)議制度,定期或不定期研究解決非公經(jīng)濟(jì)組織所面臨的人才問題和其他問題。如四川省“十一五”人才規(guī)劃制定,就由省人才規(guī)劃辦牽頭,省委統(tǒng)戰(zhàn)部、省工商聯(lián)與西南交大、省社科院組織聯(lián)合調(diào)查組,調(diào)查了四川省非公經(jīng)濟(jì)組織人才狀況,為“十一五”人才規(guī)劃中非公經(jīng)濟(jì)組織人才的規(guī)劃打下基礎(chǔ),受到全省非公經(jīng)濟(jì)組織的歡迎和肯定。我們要為人才的培養(yǎng)、吸引、使用、激勵(lì)提供更多的制度創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新,以實(shí)現(xiàn)人才資源向人才資本的轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。（作者系四川省社會(huì)科學(xué)院工商經(jīng)濟(jì)與管理研究所副研究員）